بررسی اساسنامه و ماهیت حقوقی نشان می دهد؛
علل کاهش بازدهی مورد انتظار از صندوق احیاو بهره برداری از بناها
به گزارش تور و گردشگری، بررسی مواد اساسنامه و ماهیت حقوقی صندوق احیا و بهره برداری از بناهای تاریخی و فرهنگی علل مختلفی را برای کاهش بازدهی مورد انتظار از این صندوق نشان داده است.
خبرگزاری مهر _ گروه جامعه؛ ضرورت اهمیت دادن به حفظ میراث فرهنگی بعنوان آئینه عبرت و تجربیات انسانی که حاصل عمر آنها بوده سرشار از درس هایی به منظور زندگی مردم است و این امر مهم به علت باز زنده سازی هویت یک ملت وظیفه ای حاکمیتی و بین نسلی به حساب می آید.
حفاظت هرچند در ذهن، اقدام فیزیکی و در رابطه با بافت تعبیر می شود، اما شامل هر نوع فعالیت هدفمند و جهت دهنده در جهت بقای آثار تاریخی و فرهنگی است؛ ازاین رو تدوین قانون، ورود دستگاههای نظارتی به اجرای قانون و اقداماتی این گونه هم تفسیر به حفاظت خواهد شد.
اهمیت مبحث محافظت از میراث فرهنگی باعث شد تا در جهت حمایت های تقنینی، در بند «ز» ماده (۱۱۴) قانون برنامه چهارم توسعه -مصوب ۱۳۸۴ مجوز تأسیس صندوق احیا و بهره برداری از بناها و اماکن تاریخی و فرهنگی به سازمان میراث فرهنگی و گردشگری وقت داده شود.
صندوق توسعه صنایع دستی و فرش دستباف و احیا و بهره برداری از اماکن تاریخی و فرهنگی بعنوان مؤسسه ای غیرانتفاعی با عنایت به هدف ملی مرمت و احیای میراث فرهنگی، ظرفیت کلانی به باعث قوانین بالادستی و اساسنامه ای به دست آورده است و می تواند بعنوان یک نهاد تخصصی، دانشی، اجرایی و حتی یک بنیان اقتصادی در حوزه های صنایع دستی و فرش دستباف در برابر ذی نفعان دولتی و غیردولتی داخلی و بین المللی دارای عملکرد باشد؛ اما مشکلات و مسائل در رابطه با صندوق امکان دارد باعث کاهش بازدهی مورد انتظار از صندوق شود.
ازاین رو دفتر مطالعات، فرهنگ و آموزش مرکز پژوهش های مجلس در گزارشی جایگاه صندوق و تحولات تقنینی در رابطه با آن و مسائل آن خصوصاً در ارتباط با قوانین بالادستی و اساسنامه صندوق واکاوی کرده است.
در این گزارش آمده: یافته های حاصل از بررسی قوانین بالادستی نشان داده است که با ایجاد سازمان میراث فرهنگی جایگاه محافظت از میراث فرهنگی ارتقا می یابد؛ همچنین، ایجاد تحولات بنیادی در حوزه میراث فرهنگی در سطح کشور با تاکید بر تحولات اقتصادی صورت می گیرد.
همچنین سیر تحولات صورت گرفته، نشان از تاکید بر جنبه های فرهنگی و اجتماعی و محافظت از میراث فرهنگی کشور بر مبنای مبحث توانمندسازی بافت های تاریخی، با تدوین قوانین توسط سازمان میراث فرهنگی دارد. به موازات تصویب قانون برنامه چهارم توسعه کشور مصوب ۱۳۸۳ و تأسیس صندوق، مبحث احیا و مرمت به منظور بهره برداری از بناهای تاریخی مطرح می شود که در واقع توجه به مبحث های تقنینی و تدوین قوانین تخصصی و فنی در حوزه میراث فرهنگی با تغییر رویکرد از حالت عمومی-تخصصی به عملیاتی-تخصصی و بهره برداری اقتصادی از بناهای تاریخی مشهود است که درنهایت با تدوین قانون پشتیبانی از مرمت و احیای بافت های تاریخی فرهنگی -مصوب ۱۳۹۸- حوزه میراث فرهنگی بیشتر از پیش مورد توجه قرار گرفت.
همچنین بررسی ماده (۷۲) قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور -مصوب ۱۳۹۶- و ماده (۲۷) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) -مصوب ۱۳۹۳- نشان دهنده ایجاد برخی تعارضات میان دستگاههای مختلف در حوزه مرمت و احیا است.
مطابق ماده (۷۲) قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور به تمامی دستگاههای اجرایی دولتی اجازه داده می شود تا بناهای تاریخی تحت تملک خویش را با تعیین کاربری از جانب وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی واگذار کنند.
درحالی که مطابق بند «ز» ماده (۱۱۴) قانون برنامه چهارم توسعه، یکی از علل شکل گیری صندوق تعیین کاربری بناهای تاریخی است که در ماده (۷۲) قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی محول شده و همین مبحث ریشه موازی کاری بین وزارت خانه و صندوق را در زمینه تعیین کاربری بناهای تاریخی به وجود آورده است که الان هم این مساله وجود دارد.
از طرفی برخی دستگاه ها با عنایت به ماده (۷۲) قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب ۱۳۹۶ خواستار انحلال صندوق هستند، اما شایان ذکر است که این ماده قانونی صرفا به بناهای تاریخی دولتی اشاره دارد و به بناهای غیردولتی توجه ی نمی نماید. ازاین رو وجود صندوق و ساماندهی مشکلات آن برای رسیدگی به بناهای بخش غیردولتی باید در دستور کار قرار گیرد.
در ماده (۲۷) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) -مصوب ۱۳۹۳- به طرح های تملک دارایی های سرمایه ای اشاره دارد که در جهت ایجاد ظرفیتهای جدید اقتصادی و اجتماعی یا به دنبال توسعه این نوع ظرفیت ها با حفظ کاربری هستند.
براساس بند «۱۰» ماده قانون برنامه بودجه سال ۱۳۵، طرح های تملک دارایی های سرمایه ای، مجموعه عملیات و خدمات مشخصی است که برپایه مطالعات توجیهی فنی و اقتصادی یا اجتماعی که توسط دستگاه اجرایی صورت می گیرد، طی مدت معین و با اعتبار معین برای تحقق بخشیدن به اهداف برنامه عمرانی پنج ساله به صورت سرمایه گذاری ثابت اجرا می شود و تمام یا قسمتی از هزینه های اجرای آن از محل اعتبارات عمرانی تأمین می شود که به دو نوع انتفاعی و غیرانتفاعی تقسیم می شود؛ ازاین رو طرح های مذکور متفاوت از مبحث بناهای تاریخی است.
این درحالی است که وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با استناد به ماده (۲۷) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) -مصوب ۱۳۹۳- به واگذاری و بهره برداری از بناهای تحت مالکیت خود می پردازد، اما در واقع سازوکار این ماده قانونی با عنایت به تفاوت های مذکور و حفظ کاربری طرح ها، وجه افتراق قابل توجه ی با مبحث بناهای تاریخی دارد. بنابراین واگذاری و بهره برداری از بناهای تاریخی و فرهنگی بر اساس ماده (۲۷) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) -مصوب ۱۳۹۳- اقدام صحیحی به نظر نمی رسد.
از مهم ترین تفاوت های این دو اساسنامه، افزایش کمی وکیفی شرح وظایف از ۵ بند در اساسنامه سابق به ۱۶ بند در اساسنامه فعلی است که دلیل اصلی آن گسترش حوزه های فعالیت صندوق (افزودن حوزه های صنایع دستی و فرش دستباف به احیا و بهره برداری اماکن تاریخی) است. در ماده (۴) اساسنامه -مصوب ۱۳۸۴- علاوه بر وظیفه اصلی صندوق در تعیین کاربری و اعطای مجوز بهره برداری، تاکید بر جنبه های هدایتی و حمایتی از سرمایه گذاران و بهره برداران پررنگ است.
سازمان اداری استخدامی با ماهیت فعلی صندوق موافق نیست
این درحالی است که در ماده (۵) اساسنامه جدید -مصوب ۱۴۰۱- ظرفیت هایی همچون بهره مندی از حوزه های صنایع دستی و فرش دستباف، مشارکت مالی با بانک ها، مؤسسات مالی، اشخاص حقیقی و حقوقی، بهره مندی از ظرفیت بخش غیردولتی، همکاری با نهادها و بخش های بین المللی، توجه به ظرفیتهای فنی و مهندسی و پشتیبانی از طرح های مطالعاتی در رابطه با حوزه فعالیت صندوق، برای این مؤسسه فعال گشته است.
همچنین از مهم ترین تناقضات دو اساسنامه در ماده (۳)، برداشت ماهیت حقوقی دولتی صندوق از عبارت «تأیید سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور» است که با تأیید سازمان اداری و استخدامی کشور، امکان ایجاد شعبه یا نمایندگی برای صندوق وجود دارد. اما این در شرایطی است که سازمان اداری – استخدامی با ماهیت فعلی صندوق موافق نبوده و به علت شفافیت ندانستن ماهیت حقوقی صندوق، کد استخدامی کارکنان صندوق را عرضه نمی کند؛ چونکه عرضه کد استخدامی در ارتباط با سازمان های دولتی است.
با توجه به ماده (۷) اساسنامه به علت این که بدنه هیئت امنا از مسئولین رده بالای دولتی هستند؛ ماهیت حقوقی دولتی برای صندوق متصور می شود. در بند «۷» ماده (۱۰) اساسنامه جدید، بر فروش اموال منقول و غیرمنقول صندوق تصریح شده که این حالت نشان دهنده ماهیت غیردولتی صندوق است و اگر فرض بر دولتی بودن صندوق باشد این بند با ماده (۱۱۵) قانون محاسبات عمومی کشور که فروش بناهای تاریخی در اختیار نهادهای دولتی را ممنوع اعلام نموده است تناقض پیدا می کند.
بند «۵» با مبحث همکاری با نهادهای تخصصی داخلی و خارجی و بند «۷» با مبحث واگذاری بهره برداری از بناها و اماکن تاریخی در اختیار صندوق به اشخاص حقیقی و حقوقی با اولویت بخش غیردولتی داخلی و خارجی در ماده (۱۵)، تنها زمانی امکان پذیر هستند که صندوق ماهیت غیردولتی داشته باشد وگرنه با فرض ماهیت دولتی، صندوق توانایی انجام این موارد را با استناد به ماده (۱۱۵) قانون محاسبات عمومی کشور -مصوب ۱۳۶۶- نخواهد داشت.
نقاط ضعف اساسنامه صندوق
ازجمله نقاط ضعف اساسنامه عبارتند از: مشکل عدم شفافیت ماهیت حقوقی صندوق در ماده (۲) اساسنامه فعلی که تداوم یافته و اصلاح نشده است. همینطور حذف کارشناسان خبره از هیئت امنا (ماده (۷) اساسنامه) اقدام صحیحی ارزیابی نمی شود؛ چونکه با عنایت به مباحث تخصصی مرمت و احیا و تجارت صنایع دستی و فرش دستباف، حضور کارشناسان این حوزه ها لازم به نظر می آید. شایان ذکر است که بند «۹» ماده (۸) در ارتباط با تصویب ساختار سازمانی صندوق متناسب با اساسنامه فعلی در حد پیشنهاد باقی مانده است.
همچنین حذف بند «خ» با مبحث نظارت و مدیریت بر حسن جریان امور اجرایی و عملکرد صندوق در ماده (۹) اساسنامه سابق، اقدام درستی به نظر نمی رسد؛ چونکه مسئولیت نظارت مالی به حسابرس واگذاری شده، اما مدیریت بر حُسن جریان امور اجرایی و عملکرد صندوق توسط هیئت مدیره ضروری است. عدم اشاره به صلاحیت تخصصی و دانشی فرد در تبصره ماده (۱۲) از دیگر نقاط ضعف اساسنامه است. همینطور در تبصره ماده (۱۷) عرضه حق امضای مدیرعامل باید با قواعد روشن تری همچون صلاحیت تخصصی و تعهد فرد صورت بگیرد.
از مهم ترین نقاط قوت اساسنامه عبارتند از: ماده (۶) اساسنامه (متناظر با ماده (۵) اساسنامه سابق) که وجاهت قانونی بیشتری به باعث تبصره «۵» ماده (۷۲) قانون محاسبات عمومی کشور پیدا کرده است؛ چونکه وجود حسابرس به منظور نظارت بر صورت های مالی صندوق لازم به نظر می آید.
همچنین افزودن بند «۵» ماده (۸)، اقدام درستی در جهت کشف فسادهای احتمالی در مطالبات صندوق است که هیئت مدیره در مورد رسیدگی به فساد، باید دستور کارهای مشخص و گزارش دهی های دوره ای به هیئت امنا و مراجع نظارتی را مدنظر داشته باشد. در بند «۷» از همین ماده انتخاب اعضای هیئت مدیره و خصوصاً بازرس از دیگر نقاط مثبت اساسنامه است. ماده (۹) اساسنامه فعلی (متناظر با ماده (۸) اساسنامه سابق) کامل تر شده؛ چونکه محدودیت ها و چارچوب های لازم به منظور تشکیل جلسات هیئت مدیره با عنایت به تبصره «۲» این ماده تدقیق شده است.
انتخاب بازرس (حسابرس) در ماده (۱۳) به منظور نظارت بر صورت های مالی صندوق از نقاط مثبت بارز در اساسنامه است. در ماده (۱۶) پیرو ماده (۱۳)، با تعیین سال مالی برای صندوق، محدوده زمانی نظارت و ارزیابی عملکرد صندوق تحدید می شود.
در گزارش حاضر اساسنامه، تغییرات آن و عوامل مؤثر بر فعالیتهای صندوق توسعه صنایع دستی و فرش دستباف و احیا و بهره برداری از اماکن تاریخی و فرهنگی مورد واکاوی قرار گرفت. مطابق با تحلیل صورت گرفته، دو چالش عمده موجود در اساسنامه و اختلاف نظر در تفسیر قوانین مورد شناسایی قرار گرفت. بررسی ها نشان داد که با وجود قابلیت های بسیار در اساسنامه صندوق، اما به علت تغییرات متعدد، عدم شفافیت در ماهیت حقوقی صندوق و همینطور وجود اختلاف نظر در تفسیر قوانین در رابطه با حوزه فعالیت، صندوق عملکرد مطلوبی را در پیشبرد فعالیتهای خود نداشته، از این رو چالش های ذیل مفروض است:
چالش های در رابطه با صندوق: اساسنامه صندوق توسعه و احیا متقن و دقیق نیست؛ بگونه ای که برخی مواد و بندهای آن نشان از دولتی بودن و برخی غیردولتی بودن صندوق را بازگو می کند و از سویی قانونگذار در ماده (۲) اساسنامه ماهیت دقیق صندوق را مشخص نکرده و صندوق را صرفا مؤسسه ای غیرانتفاعی وابسته به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی معرفی کرده است.
چالش های موجود در اساسنامه صندوق
عدم شفافیت در ماهیت حقوقی: در ماده (۲) اساسنامه ماهیت دقیق صندوق مشخص نشده است و دستگاههای نظارتی خوانش های متفاوتی را از این ماده دارند که (مانند مغایرت با ماده (۱۱۵) قانون محاسبات عمومی کشور -مصوب ۱۳۶۶-)، مکاتبات و تعامل مختلف دستگاه ها متناسب با برداشت خود از ماهیت صندوق، عدم تعیین سازوکار برای استخدامی ها و… را بوجود آورده است.
عدم همخوانی مواد و بندهای اساسنامه: در اساسنامه صندوق مشاهده می شود که برخی ماده های قانونی دولتی بودن صندوق را تأیید می کنند (مانند ماده (۳)) و برخی ماده ها به غیردولتی بودن صندوق اشاره کرده اند (مانند بند «۲» ماده (۵)، که عرضه تسهیلات در حیطه اختیار بخش های دولتی نیست). همینطور ذکر فروش اموال تحت تملک صندوق در بند «۷» ماده (۱۰) و بند «۷» ماده (۱۵) اساسنامه صندوق، با ماده (۱۱۵) قانون محاسبات عمومی کشور مغایرت دارد؛ بنابراین اساسنامه صندوق از نظر انسجام درونی دارای تضاد است.
عدم تجانس فعالیتهای صندوق: افزودن بخش های صنایع دستی و فرش دستباف به حوزه احیای بناهای تاریخی - فرهنگی باعث فعالیت تر شدن یا کارآمدی صندوق نشده؛ چونکه این موضوعات نیازمند آیین نامه و ساختار متناسب است که هنوز در برابر آن اقدام مشخصی صورت نگرفته است.
تعارضات قانونی در رابطه با فعالیتهای صندوق: تفسیرهای متفاوت از برخی قوانین مرتبط یا حوزه فعالیت صندوق سبب شده تا موازی کاری هایی در ارتباط با مرمت و احیای بناهای تاریخی در بین دستگاههای مختلف (خصوصاً توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی) شکل بگیرد.
تفسیرهای متفاوت از ماده (۷۲) قانون برنامه احکام دائمی توسعه و ماده (۲۷) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲): در جهت ماده (۸۸) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت -مصوب ۱۳۸۰-، هم ارز با صندوق زمینه های قانونی دیگری جهت واگذاری بناهای دولتی شکل گرفت. همینطور ماده (۷۲) از قانون برنامه احکام دائمی توسعه -مصوب ۱۳۹۶- به دستگاههای اجرایی حق بهره برداری از بناهای تاریخی خویش را با تعیین کاربری ازسوی سازمان میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی می دهد درحالی که وظیفه تعیین کاربری مطابق با قوانین بالادستی به صندوق واگذار شده و همین مبحث زمینه های تعارض بین وزارت خانه و صندوق را بوجود آورده است.
در ماده (۲۷) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) -مصوب ۱۳۹۳ در بحث طرح های تملک دارایی های سرمایه ای؛ به باعث اختلاف نظر در مفاهیم بهره برداری، مدلهای مالی و کمیسیون های در ارتباط با واگذاری طرح ها؛ تفسیر متفاوتی ازسوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی شکل گرفت که به موازات مسئولیت صندوق واگذاری بناهای تاریخی را در دستور کار قرار داد و همین اختلاف نظرها در مواد قانونی فوق الذکر سبب شد تا تعارضات بین دستگاهی و موازی کاری میان دستگاه ها بیشتر از پیش افزایش یابد.
منبع: تور و گردشگری
این مطلب را می پسندید؟
(1)
(0)
تازه ترین مطالب مرتبط
نظرات بینندگان در مورد این مطلب